中国城市科学研究会水环境与水生态分会今年的年度报告定位为“回顾与展望”，围绕城市水资源、水环境、水生态的四十年中国实践，展开系统梳理，以点带面勾画发展历程，展望未来。在报告的筹备和组织过程中，我们也将陆续开展对知名行业专家的请教与访谈，听他们以亲历者的身份讲讲过去的故事，以专业视角聊聊对未来的看法。
本期我们邀请的是国家“水体污染控制与治理”科技重大专项技术副总师、中国城市规划设计研究院党委书记兼副院长邵益生。
本文整理自邵益生院长访谈，未经授权，不得转载
中国城市规划设计研究院党委书记兼副院长 邵益生
“从1978到2018的40年，差不多正是我从事专业学习和工作的时期。回顾过去，有努力有收获，当然也有遗憾。但应该认识到，中国的城市水环境和水生态问题，是跟我国改革开放以来的城市化、工业化进程相伴随的，与我国的这一时期的基本国情密切相关。因此，评价和反思都要基于这段历史，并以发生的事实为依据”他说。
1998与2008，两个重要时间节点
1998年，是一个值得注意的时间节点。从1978--1998年的20年，我国的改革开放取得了巨大成就，但快速发展过程中也产生了一些负面影响，水环境污染问题经历了逐渐显现、快速累积、引起重视、开始行动的一个发展过程。
1998年，国内也许发生了很多大事，但在环保领域不能忘记的是淮河治污“零点行动”，这既是对之前1994年就开始的“关停并转”的一个阶段性成果的总结，同时也宣告了太湖治污“零点行动”的开始。自此以后，“三河三湖”的“治理大戏”正式拉开了序幕。
为了治理淮河水污染，1994年5月24日-26日，国务院环委会在安徽蚌埠市召开淮河流域环保执法检查现场会，确定到本世纪末实现淮河干流和主要支流水质变清。1995年8月8日国务院颁布了我国第一部流域性法规《淮河水污染防治暂行条例》，淮河走上了依法治水的轨道。根据国务院对“三河三湖”的水污染治理的总体部署，1996年7月1日之前，关闭了沿岸所有产量在5000吨以下的小造纸厂。1997年12月31日零点之前实现了淮河流域所有重点工业企业废水基本达标排放。1998年1月1日对依然超标排污的企业关停，实施淮河治污“零点行动”。
▲ 早晨的淮河，图片来源：网络
1998年的“零点行动”，是我国水环境治理中的重要事件，表明中央已经意识到水环境问题的严重性和治理紧迫性，并显示了要大力解决问题的信心、决心和行动。
当时有关部门对“零点行动”赋予了极高的期待，认为淮河水质可以较快得到改善，并恢复水体清澈。但历史事实表明，由于当时所处的发展阶段，这种“运动式”的治污行动收到的效果非常有限，即使产生了效果也是短暂的。这在之后对淮河治理效果的十年回顾中得到了印证：淮河“污染团”时有显现，污水排放还在继续，污染负荷仍在加重。
决心和行动不可谓不坚决，但当时我国的工业化、城镇化进程正处在加速发展阶段。除非严格限制或完全不发展，否则就要面临平衡和博弈的问题，是“先污染后治理”？还是“先治理不污染”？现在看来，我们走的是一条“边污染边治理”的路子，但治理速度赶不上污染速度，这必然导致水环境持续恶化。
1998年的“大洪水”，是另一件值得铭记的大事。这次大洪水看起来是“天灾”，似乎与环保的关系不是很直接。但实际上两者的关系非常密切，其核心是人类如何与自然相处？在如何应对这次大洪水的问题上，当时从政界到学界都有些反思，比如应对洪水是“堵”还是“疏”？人类该如何对待洪水等自然灾害？这些反思的意义和影响是深远的。
反思在政界和学界开始持续深入。到了1999年，中国工程院正式启动了“中国可持续发展水资源战略研究”重大咨询项目，第一次专门为国家重大决策组织开展战略咨询研究，规格之高前所未有，从立项论证到项目结题，都是时任总理和或副总理听取汇报。这个系列项目一直持续到2011年底结束，形成了许多支持国家战略决策的重大咨询建议。我有幸全程参与了所有项目的研究，并作为课题组长或副组长参与主持了与城市相关的6个课题的研究工作。
中国工程院从1999年起启动了重大咨询项目“中国可持续发展水资源战略研究”，在这个项目的带动和影响下，相继开展了“西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究”、“东北地区有关水土资源配置、生态与环境保护和可持续发展若干战略问题研究”、“江苏省沿海地区综合开发战略研究”、“新疆可持续发展中有关水资源的战略研究”、“浙江沿海及岛屿综合开发战略研究”。这些项目被中国工程院视为战略咨询研究的典范，并为此专门组织编写了中国工程院《水资源系列咨询研究项目回顾与思考》，系统回顾和总结了12年的研究咨询历程和取得了重要成果，以及这些成果对于国家相关战略决策产生的影响。
在2000年初完成的《中国可持续发展水资源战略研究》、《中国城市水资源可持续开发利用》和《中国江河湖海防污减灾对策研究》等报告中，提出了“人与洪水协调共处的防洪减灾战略”、“节水优先、治污为本、多渠道开源的城市水资源可持续开发利用战略”和“以源头控制为主的综合防污减灾战略”。这些战略建议不仅被国家采纳，把对防污、治污提到了一个新的战略高度，而且很快在国家的相关政策中得到贯彻落实。2000年国务院下发的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》和国家经贸委等6部委曾联合印发的《关于加强工业节水工作的意见》等政策文件中，都把“节水优先，治污为本”作为水资源利用和水污染防治的重要指导原则予以强调。
第二个特别重要的时间节点是2008年，这一年可谓是大事不断、悲喜交加，我国南方发生大范围严重冰冻灾害、四川发生“5.12”汶川特大地震、北京成功举办国际奥运会。但我们环境领域最大的事莫过于，国家“水体污染控制与治理”科技重大专项的正式启动实施。其主要背景是进入新世纪以后，随着工业化和城市化的加速，我国的水污染问题累积后进了集中爆发期，具有标志性意义的是2005年，因吉化硝基苯泄露引起的松花江水污染事件，导致了哈尔滨市区300多万人停水4天。这次事件在我国环境保护工作历史上，应该说是一个重要的转折点，环保的战略定位、组织机构、管理方式、执法力度等，都开启了迅速提升、加速发展的进程，启动了“把环保武装到牙齿”的模式。
如果说松花江水污染事件还有一定的偶然性，那么2007年的太湖蓝藻爆发事件就存在一定的必然性，严重影响了无锡市的正常供水。同年，秦皇岛洋河水库也出现了类似的蓝藻爆发事件。这些事件预示着我国的生态环境问题到了一个积重难返、集中爆发的阶段。而我们的应对方式也迎来了一个新的阶段，更加重视科学技术在水污染防治中作用，其标志性的事件就是国家“水专项”的正式启动实施。
▲ 松花江湖畔，图片来源：视觉中国
“水体污染控制与治理”科技重大专项是根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》设立的十六个重大科技专项之一，旨在针对我国“三河三湖”等重点流域的水污染等突出问题，围绕“控源减排”、“减负修复”、“综合调控”的三阶段战略目标，通过理念创新、技术创新和体制机制创新，构建流域水环境管理、水污染治理和饮用水安全保障三大技术体系，为我国水污染防治和饮用水安全保障提供强有力的科技支撑。
随着国家“水专项”、“水十条”和相关规划的实施，这十年来，特别是近五年来，我国在水环境治理、生态文明建设方面的理念认识不断深入，科学技术不断进步，各种投入不断加大，成效是显著的。
前路乐观，过程曲折
从总体上看，近年来，我国水环境、水生态持续恶化的趋势得到了遏制，重点流域的河湖水质状况出现了局部改善迹象，但水生态环境仍不够稳定。如2017年的太湖蓝藻密度，与十年前的2007年蓝藻爆发期相比，有过之而无不及，但无锡市并没有因此而停水，说明我们的应对能力是显著提高了。
▲ 太湖·无锡，图片来源：视觉中国
对于水环境污染，实际上也是“病来如山倒，病去如抽丝”。过去30-40年快速发展累积的污染问题，目前已经跌落到了“谷底”，要想彻底“爬”上来，恐怕还需要更长的时间。整个进程可能会呈现出一个不对称的U型，“谷底”会比较宽，反转会比较慢。
通常都说，我们用30多年走过了人家100年的工业化和城市化过程。但其实，从环境的角度来说，发达国家真正快速发展、污染大量排放，是发生在“二战”以后，环境问题集中爆发于上世纪60-70年代。
从总体上，我国工业化和城市化，以及环境问题的爆发，比欧美日本等发达国家大约晚了30-40年。不无遗憾的是，我们不仅没能绕过他们走过的路，而且问题更加严重，付出的代价更大，影响更为深远。
当然，也有一些发展相对滞后的国家，比我们也要晚这样的一个时间段。所以我们的这段历程，也许对于他们是有借鉴意义的，这也是环保理念、技术、工程，走出国门的一个重要基础，成为绿色“一带一路”的重要内容。
以30年为尺度去展望我国水环境、水生态的未来，到2049年、2050年，如果生态环保工作、污染治理事业发展的上升趋势不变，经济社会不发生重大的变化的话，我国的生态环境一定会有一个比较明显的改善，有希望达到发达国家目前的环境质量水平。当然，中国地域广阔，发展并不均衡，只能说是一个大的趋势。之所以有这样的期待，不仅取决于工程技术的进步，也取决于管理水平的提高，更取决于国民素养的整体提升。
弯路不少，要及时反思
在过去的40年间，在应对水生态环境问题过程中，的确有过不少遗憾。一方面要坚持用历史的眼光去看待，另一方面，也要及时反思总结，引以为戒，不要再重复错误。
在水污染治理、生态环境保护领域，情况是非常复杂的，有时候出发点是很好的，但是在落实过程中常常出现偏差。
比如海绵城市建设，习近平总书记有非常科学和精准到位的论述，特别强调了“五个自然”，这是海绵城市建设的“初衷”。但从一些地方的实践看，对于这个“初衷”并没有完全理解，以至有的地方在实施中走偏了。
2013年12月，习总书记在中央城镇化工作会议上明确提出：“为什么这么多城市缺水？一个重要的原因是水泥地太多，把能够涵养水源的林地、草地、湖泊、湿地给占用了，切断了自然的水循环，雨水来了，只能当污水排走，地下水越抽越少。解决城市的缺水问题，必须顺应自然，比如在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。
我曾在不同场合多次讲过，海绵城市的规划建设要“讲政治、讲科学、讲绩效”，并力求三者的辩证统一。讲政治就是要以人为本，尊重和顺应社会规律，以人民为中心，让老百姓有获得感；讲科学，必然要实事求是，要尊重和顺应自然规律，特别关注水的循环、生态系统；讲绩效，必须要算经济账，要尊重和顺应经济规律，按经济规律办事。
但近年的实践中存在两个倾向：一是将海绵城市概念泛化，赋予其太多不能承受的功能，甚至将其视为治污、治涝的“灵丹妙药”；二是背离“五个自然”的初衷，实施中过度工程化，动动辄几十、上百亿的投资。有的将透水地砖铺装在湖畔、水库边和公园里；有的热衷于策划大项目，建设大工程。殊不知，任何过度工程化的行为，都是不符合自然、生态原则的，投入越多，损失会越大。
比如在城市污水收集处理方面，处理厂建设速度很快，处理能力已经达到很高水平，但污染物负荷削减水平到底怎样，已引起各方面的高度关注，目前比较达成一致的共识是：污水收集系统出了“大问题”。有的地方管网不配套或渗漏严重，收集不到足够的污水，导致污水处理厂“吃不饱”，甚至是“晒太阳”；有的地方管网系统收进了太多雨水或地下水，进水浓度远低于设计标准，甚至有些指标比出水都低，污水处理厂成了“摆设”。
再比如，为控制太湖富营养化和蓝藻爆发，“控磷”被认为是一个非常必要的手段，可采取的主要工程措施是从长江调水，结果投资数百亿实施以后，却发现长江水磷的浓度比太湖水还要高，致使太湖的“控磷”目标更难实现。
更有甚者，打着生态文明建设的旗帜，做的却是不文明、反生态的事情。比如在“天无三日晴，地无三尺平”的地方，为了完成建设水生态公园的任务指标，竟然以消灭难得的成片水稻田为代价，将其改建成为“水生态公园”。
类似的问题，在水环境治理、水生态修复等方面，都有不同程度的显示，存在考核目标过于理想，任务安排时间过紧，措施手段简单粗暴等问题。有些地方还使出了不科学、不合理甚至可能产生后患的“乱拳”。这背后的驱动因素比较复杂，有地方政府的盲目冲动，有学界的误判误导，也有产业界的逐利推动。这些都是我们在摸索中走过的弯路，也是发展和成长过程中所要付出的代价，只是这些代价大了点。
水环境、水生态都是复杂的系统工程，治理改善的难度是很大的。单纯的、过度的工程化，并不能有效解决系统问题，还会产生负面的影响；而局部的优化并不一定能带来系统的整体改善。需要特别强调的是，水污染治理、水环境保护、水生态修复是城市水系统治理的重要组成部分，在规划和实施中应当寻求“讲政治、讲科学、讲绩效”的辩证统一。水环境由劣到优的反转是个历史过程，不仅需要坚定的信心和强大的决心，也需要有更多的耐心。
